Il est grand temps de réformer les finances publiques de l’Union européenne

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La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, conjuguée au nouvel enthousiasme européen rendu possible par la victoire d’Emmanuel Macron, constituent deux raisons d’entreprendre, dès à présent, de profondes réformes structurelles de l’Union européenne.En effet, l’opportunité créée par une conjonction de phénomènes géopolitiques inédits et annonciateurs d’un alignement des planètes favorable à une relance du projet européen doit être saisie prestement. Au cœur de ces priorités, la réforme des finances publiques de l’Union européenne doit figurer en première place.

Dans la mesure où les finances publiques sont la cause et la conséquence de l’action publique, elles jouent un rôle à la fois central et hautement politique dans le cadre de l’intégration communautaire. Pour permettre à l’Union de disposer d’un réel levier d’investissement, notamment capable d’assurer une stabilisation économique contra-cyclique plus étoffée au niveau européen lorsque cela est nécessaire, son budget doit être plus ambitieux. Insuffisamment doté, empoisonné par la logique de « juste retour » et trop peu flexible, il a aujourd’hui atteint ses limites. Pour donner à l’Union européenne les moyens de ses ambitions, de nombreuses réformes sont envisageables et prêtes à l’emploi. Une fois n’est pas coutume, la volonté politique sera décisive dans la réalisation d’une telle transformation. Tour d’horizon des opportunités et des modalités de réforme.

Faire évoluer le budget et parer au poison du « juste retour »

Le budget annuel de l’Union européenne s’élève à 145 milliards d’euros. Cela peut paraitre considérable de prime abord, mais ce chiffre est finalement assez modeste lorsque relativisé par rapport à la richesse produite chaque année par l’ensemble des pays membres de l’UE, dont il ne représente qu’un misérable pour cent. Par ailleurs, le budget de l’UE tire notamment sa spécificité de l’architecture de l’Union elle-même. Hybride, unique et même différenciée dans de nombreux domaines, le financement de ses actions doit s’accommoder de trois difficultés principales, à savoir la nécessité de servir l’action commune d’États Membres aux besoins hétérogènes, l’impossibilité de lever l’impôt, et le strict impératif d’équilibre qui interdit le recours à l’emprunt pour équilibrer le budget général.

Sans la possibilité de lever l’impôt, les ressources propres du budget de l’Union européenne sont limitées. Elles se présentent ainsi :

  • Les ressources dites traditionnelles, telles que les droits de douane ou les prélèvements sur les importations agricoles des pays tiers dont l’importance a considérablement diminué dans le cadre de la réduction continue des obstacles au commerce international.
  • La ressource RNB qui consiste en l’application d’un taux, déterminé dans le cadre de la procédure budgétaire, sur le revenu national brut de chaque État membre, assorti de nombreuses corrections sur lesquelles nous reviendrons plus loin.
  • La ressource dite TVA, qui est constituée par l’application d’un taux uniforme pour les États membres à l’assiette harmonisée de la TVA selon des règles communautaires. A ce titre, il s’agit plus d’un dispositif statistique de reversement qu’une véritable TVA européenne. De plus, la part relative de cette contribution a singulièrement diminué pour ne constituer aujourd’hui qu’un peu plus de 10% des recettes, contre près de 40% au début des années 2000.

D’autres ressources existent, telles que le produit des amendes relatives aux pratiques anticoncurrentielles ou encore les recettes liées à la rémunération des fonctionnaires européens, mais celles-ci sont marginales.

Les ressources propres de l’UE telles qu’elles existent aujourd’hui sont largement inadaptées aux exigences d’une Union réformée et capable d’être un outil d’investissement majeur. Pour s’en rendre compte, il suffit d’observer que la part de la ressource RNB représente désormais près de 70% du budget contre 30% dans les années 1990, alors qu’elle ne devait être à l’origine qu’un financement d’ajustement. La primauté de cette ressource contribue à nourrir la logique purement comptable du « juste retour », contraire à l’intégration communautaire, dans la mesure où elle entretient une mise en rapport des efforts contributifs des États membres et des retours sur investissement dans les dépenses. Le bal des négociations d’un rabais financé par tous les États membres en faveur du Royaume Uni a largement alimenté cette logique, et accouché d’un mécanisme abominablement complexe et opaque de corrections et d’ajustements successifs qui vont inscrire durablement la logique du juste retour dans l’ADN du budget européen, ainsi que la quasi-immuabilité de ce mécanisme et l’inertie de son fonctionnement, malgré un contexte aujourd’hui bien différent et qui ne justifie pas de pareilles dérogations.

De ce déséquilibre originel ont notamment émergé de profondes divergences d’opinion, entre les « amis du mieux dépenser » et les « amis de la politique de la cohésion » par exemple, qui traduisent des postures irréconciliables. En ce sens, la suppression des mécanismes de correction qui découlera du Brexit pourrait permettre de rebattre les cartes du financement du budget européen, et constitue donc une opportunité à saisir pour s’émanciper de la mentalité de jeu à somme nulle entre contributeurs nets et bénéficiaires nets, et remettre à plat le système des ressources propres dans sa globalité, afin de dépasser les égoïsmes nationaux et consacrer l’intérêt européen.

De nouvelles ressources propres pour alimenter le budget

A ce titre, de nombreux rapports, parmi lesquels celui du groupe interinstitutionnel de haut niveau sur les ressources propres, ont largement souligné la nécessité impérieuse d’une telle réforme et proposé de multiples évolutions. Au-delà de l’abolition des rabais, dérogations et mécanismes de correction, de la ressource TVA dans sa forme actuelle, ainsi que la réduction de la part RNB dans le budget européen, de nouvelles ressources ont fait surface. Bien qu’elles comportent des externalités à la fois positives et négatives, elles permettraient de transcender le budget de son état actuel en consacrant la valeur ajoutée de l’échelon européen et en lui conférant une indépendance vis-à-vis des contributions nationales, sans pour autant se défaire de l’impératif de discipline budgétaire. Leur avantage premier serait de permettre l’introduction de ressources directement liées aux politiques de l’Union, et non plus principalement perçues comme de strictes contributions nationales.

La taxe sur les transactions financières, cas d’école de la pertinence d’une action coordonnée à l’échelle européenne, est probablement la plus ambitieuse et intéressante de ces propositions. Elle concernerait les échanges d’actions et d’obligations sur le marché secondaire mais pourrait faire l’objet d’un rendement très variable en fonction de sa configuration d’implémentation (entre 20 et 30 milliards d’euros par an selon les estimations). Cet outil de justice fiscale permettrait d’entériner une contribution du secteur financier aux finances publiques et de s’imposer comme un potentiel instrument de régulation des marchés financiers pouvant contribuer à limiter les activités spéculatives risquées. Toutefois, à défaut d’une application mondiale, son taux devrait être ajustable et maintenu aux alentours de 0,1% sur les actions et obligations et 0,01% sur les autres transactions financières, afin d’éviter une distorsion trop importante au détriment des places financières européennes. Directement intégrée aux plateformes de trading automatisées, son coût d’implémentation serait en revanche très réduit.

Autre exemple, l’instauration d’un impôt européen sur les bénéfices des sociétés constituerait une source non négligeable de financement pour le budget européen qui pourrait dégager jusqu’à 15 milliards d’euros par an. Une telle taxe aurait, en parallèle d’un déploiement généralisé de l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés, le potentiel de réduire la concurrence fiscale et d’éliminer les obstacles au développement d’activités économiques transfrontalières, en réduisant les coûts de mise en conformité pour les entreprises. De plus, aujourd’hui largement fragmenté et très diversifié, l’harmonisation au niveau européen de ce mécanisme déjà en place dans les Etats membres permettrait de réduire son coût opérationnel, et serait très bénéfique au fonctionnement du marché unique.

La simplification de la ressource TVA est également une proposition intéressante. Elle consisterait en l’application d’un taux ne pouvant pas excéder 2%, sur le seul produit du taux normal de TVA, et en parallèle des taux nationaux. Elle viendrait remplacer l’application actuelle d’un taux sur une assiette reconstituée et dont les modalités de mise en œuvre sont incroyablement opaques et complexes. Cette réforme aurait un potentiel de rendement allant jusqu’à 50 milliards par an en fonction du degré d’harmonisation fiscale des États membres.

D’autres propositions sont également à l’étude, telles que la taxe carbone européenne, une taxe sur les transports aériens frets et commerciaux ou encore le transfert partiel ou total des taxes nationales de consommation sur les produits énergétiques. Ces nouvelles ressources permettraient de mieux mettre en œuvre les politiques de l’Union et de soutenir ses objectifs de moyen et long terme plus efficacement, mais aussi de promouvoir certaines politiques clés à l’échelon européen, comme le développement des énergies renouvelables ou la lutte contre l’évasion fiscale.

A noter que la création d’un budget de la zone euro susceptible de financer des projets d’investissement communs pour relancer la croissance serait également une opportunité de réforme majeure à entreprendre, dans le cadre d’une accélération souhaitable de l’intégration différenciée de la zone euro. Ce budget devrait être adossé à une autorité budgétaire et piloté par un ministre de l’Economie et des Finances dédié, sous le contrôle démocratique d’un Parlement de la zone euro. Il est également aisé d’imaginer que certaines des ressources propres précédemment citées pourraient être d’abord introduites dans le cadre d’une coopération renforcée entre un nombre restreint de pays ou dans celui de ce budget différencié, témoin d’une dynamique d’avant-garde des pays de la zone euro.

Le cadre financier pluriannuel doit gagner en flexibilité

Le CFP est un élément central de l’encadrement des perspectives financières de l’Union européenne. Il est donc complémentaire du budget européen, en cela qu’il assure et structure la continuité des politiques communes à moyen terme et traduit les ambitions politiques et une conception de l’intérêt général européen dans un cadre de référence de financement pluriannuel. Dans un contexte politique et économique de plus en plus dynamique, la difficile tâche d’allier stabilité, prévisibilité et flexibilité rend les négociations budgétaires particulièrement nécessaires et périlleuses à la fois.

Hérité des perspectives financières qui visaient à fixer un accord sur les grandes priorités financières de l’Union, l’architecture de ce qui est devenu le cadre financier pluriannuel a bien évolué. Cela fut notamment le cas grâce à l’inclusion progressive du Parlement européen dans la procédure et l’avènement d’un principe de révision à mi-parcours qui pérennise une logique d’évaluation et d’ajustement. Cette logique permet de dégager des marges de manœuvre à la lumière des nouvelles priorités qui peuvent se révéler au cours de l’exercice. Toutefois, force est de constater que ces mécanismes souffrent aujourd’hui d’un manque d’adaptabilité chronique.

Le CFP 2007-2013, s’est montré largement incapable de faire face aux imprévus et trop peu flexible pour constituer un encadrement pertinent. En conséquence, il a fait l’objet d’un nombre important de révisions successives avant même la revue à mi-parcours. Le CFP 2014-2020, lui, a déjà été poussé aux confins de ses limites, dans la mesure où beaucoup des instruments de flexibilité ont été mobilisés pour faire face aux multiples crises qui ont frappé le continent ces dernières années. En conséquence, le CFP n’est pas aujourd’hui capable de rassurer les citoyens sur sa capacité à faire face aux imprévus, soient-il exogènes ou endogènes, ni de se doter de la flexibilité budgétaire nécessaire à la conduite de politiques ambitieuses.

Afin de trouver un équilibre entre la stabilité financière nécessaire aux investissements de long terme et l’adaptabilité face aux imprévus, il faut accroître les plafonds de dépenses générales, systématiser le transfert de fonds non dépensés d’un budget annuel à un autre plutôt que de les reverser aux États membres, renforcer la procédure de révision à mi-parcours, élargir le champ d’action de certains instruments spéciaux ainsi que la marge pour imprévus et valoriser les aspects de levier économique du budget européen. La restructuration du CFP et une refonte du système de ressources propres sont ainsi les deux faces d’une même pièce qui doivent se concevoir conjointement.

Mettre le couple franco-allemand et un noyau dur de la zone euro au coeur de cet élan réformateur

La fenêtre d’opportunité actuelle doit être exploitée afin de s’atteler à cet aspect souvent ignoré mais pourtant crucial de l’intégration européenne. L’élan réformateur de l’Union suscité par la victoire d’Emmanuel Macron pourrait faire de la France le moteur d’une telle dynamique, notamment en tandem avec l’Allemagne dans le cadre d’un développement différencié d’un noyau dur de la zone euro.

A l’image des dernières discussions entre Paris et Berlin et du renforcement du couple franco-allemand clairement affiché lors du dernier Conseil européen, on peut espérer voir perdurer cette dynamique positive. Dans la mesure où l’on connaît l’âpreté des négociations budgétaires européennes pluriannuelles, ou encore les contraintes qui pèsent sur une modification de la décision relative aux ressources propres, un tel élan ne sera pas de trop.

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