Royaume-Uni / UE : Je t’aime, moi non plus

Baiser de deux militants pour le maintien du Royaume-Uni au sein de l'Union Européenne © HANNIBAL HANSCHKE

En ce jour de vote historique des Britanniques sur le maintien ou non de leur pays au sein de l’Union européenne, retour sur les relations complexes entre le Royaume-Uni et l’UE et les conséquences d’un Brexit alors que la plupart des enquêtes d’opinion placent les camps du « Leave » et du « Remain » au coude à coude.

Une relation complexe depuis l’origine

Le caractère conflictuel de la relation entre le Royaume-Uni (R-U) et l’Union européenne (UE) ne date pas d’hier. En effet, c’est en 1973 seulement que le R-U entre dans la communauté européenne (CE) après deux refus de la France. L’histoire commence mal… Dès 1975, à l’initiative du nouveau Premier ministre travailliste Harold Wilson, le R-U votait déjà par référendum sur son maintien ou non dans la CE. À cette époque, le « oui » l’emporte largement avec 67,23% des voix, le Premier ministre obtient une sorte de vote de confiance populaire en ses politiques et l’histoire de l’appartenance du R-U à la CE semble réglée pour un temps.

C’est toutefois dès 1979 que la situation va se tendre avec le refus des seuls britanniques de participer au système monétaire européen et de jouer le jeu de la convergence. On constate ici, une fois encore, leur ambivalence à l’égard de l’appartenance européenne. Ambivalence historique, que l’on retrouve dès le discours de Winston Churchill à Zurich en 1946, qui, pourtant européen convaincu et appelant de ses vœux la création d’une Europe unifiée seule capable d’assurer la paix et dans laquelle le R-U jouerait un rôle décisif, soulignait également que ce projet devait être le fruit d’une collaboration principalement franco-allemande, à laquelle le R-U apporterait amitié et soutien sans pour autant en faire partie intégrante.

C’est Margaret Thatcher qui va largement contribuer à la détérioration effective et symbolique de la relation entre le R-U et la CE, notamment à l’occasion du Conseil européen de Fontainebleau en 1984, qui vient sceller cinq années de batailles diplomatiques faisant suite à son fameux ‘I want my money back’ qui ouvrait le bal des négociations d’un rabais financé par tous les États membres en faveur du R-U, admettant ainsi l’existence d’un déséquilibre budgétaire au détriment de ce dernier. Il est vrai qu’à cette époque, le R-U ne tirait que peu de bénéfices de la politique agricole commune (PAC) alors que cette dépense constituait une part significative du budget communautaire. De plus, le PIB du R-U était largement en dessous de la moyenne communautaire alors que sa contribution au budget était relativement importante. Un mécanisme abominablement complexe et opaque de correction et de ‘rabais au rabais‘ pour certains États membres va donc être mis en place en faveur du R-U, inscrivant ainsi durablement la logique dite du ‘juste-retour’ dans les traités et, par conséquent, dans la mentalité du financement des activités de la CE.

Cette logique qui veut que les dépenses opérationnelles à l’intérieur d’un État membre devraient correspondre à la contribution ajustée de cet État au budget de la communauté réduit les programmes de l’UE à une donnée purement comptable qui complexifie grandement l’affectation économique du budget et ignore les bénéfices pluridimensionnels du marché unique et des autres politiques de l’Union. Parce que le système de Fontainebleau fut introduit dans la décision ressources propres de 1984, il ne peut être modifié qu’à l’unanimité du Conseil de l’Union européenne. Cet état de fait a entretenu la quasi-immuabilité de ce mécanisme malgré que le contexte ait aujourd’hui largement évolué et malgré les nombreuses propositions de réforme du système, notamment à l’initiative de la Commission européenne et du Parlement européen qui soulignent, par exemple, que la PAC n’est plus le premier poste de dépense du budget de l’UE ou encore que la situation économique du R-U s’est largement améliorée depuis les années 1980 et ne justifie plus une telle dérogation. Quoi qu’il en soit, le Conseil européen de Fontainebleau a un peu plus ancré le R-U dans une logique de dissociation.

Des visions hétérogènes du projet européen

Quatre ans plus tard, lors de son fameux discours de Bruges au Collège d’Europe, Margaret Thatcher va entériner sa vision de l’Europe intergouvernementale comme outil de réalisation du marché commun et, dans la mesure du possible, rien d’autre. En faisant le choix d’une telle doctrine, elle s’oppose frontalement à Jacques Delors, alors président de la Commission européenne qui prônait plus d’intégration. Dans la droite lignée d’une telle conceptualisation de l’UE, le R-U a continué d’exiger des dérogations, notamment grâce à la possibilité de bénéficier des ‘options de retrait’ qui lui permettent de ne pas ou peu participer à certaines politiques communes, notamment vis-à-vis de l’espace Schengen, du refus d’accession à l’euro et de l’obtention d’une clause d’exemption concernant la Charte sociale et la Charte des droits fondamentaux de l’UE.

Ainsi, la liste des difficultés relationnelles entre le R-U et l’UE est longue. À la lumière de ces quelques exemples historiques, il n’apparaît pas surprenant qu’en 2016, dans un contexte d’euroscepticisme fort, de risque terroriste majeur, de mouvements migratoires importants et de crise économique et existentielle de l’UE, le Premier ministre conservateur David Cameron joue la carte populiste et utilise le référendum pour consolider la position de négociation du R-U. À cet égard, l’accord du 19 février 2016 sur lequel s’appuie le Premier ministre britannique, semble bien correspondre à la persévérance d’une vision européenne purement britannique et dont les autres pays de l’UE n’ont que peu de bénéfice à tirer. En témoigne la clause purement symbolique sur le retrait du R-U de l’engagement vers « une Union toujours plus étroite » mais aussi sur l’amélioration de la compétitivité européenne qui était un acquis et même une priorité de la Commission Juncker depuis sa prise de mandat.

Des conséquences aux ramifications multiples

En faisant le choix du référendum, David Cameron n’a probablement pas mesuré l’ampleur du risque qu’il fait prendre à son pays et à l’UE en général. Quoi qu’il advienne de cette journée du 23 juin 2016, il est évident que l’Union va devoir faire des choix importants, les faire rapidement et que le R-U ne facilitera en rien ce processus. Dans l’éventualité d’un Bremain, la position du Premier ministre sera renforcée avec pour résultat de faire croître la dissociation entre le marché unique et l’Union économique et monétaire. La libre circulation des travailleurs, pourtant principe fondamental de la construction européenne, sera menacée dans la mesure où l’accord du 19 février reste vague concernant les modalités de ce nouveau mécanisme. Enfin, l’UE risque de se retrouver paralysée par des exigences et des visions trop hétérogènes pour permettre de se réformer sur une base commune et constructive.

En cas de Brexit, la situation inédite de sortie de l’Union créera un précèdent très dangereux pour le projet européen, notamment dans la mesure où ses conséquences (bien qu’unanimement annoncées comme désastreuses pour l’économie du R-U par de nombreux rapports d’organismes indépendants, internationaux et d’organisations professionnelles multiples) ne seront pas immédiatement visibles et la tentation pourrait se propager à d’autres pays dans le contexte de crise qui continue de toucher le continent. Ce risque de contagion pourrait définitivement sonner le glas de la construction européenne et engendrer une grave crise politique. Au-delà du fait que les marchés financiers risquent de se trouver en situation de grande fragilité, le budget même de l’UE se verra amputé d’une part significative dont le remplacement constituera un lourd investissement pour les autres États membres dans un contexte de diminution drastique des dépenses publiques. Par ailleurs, les négociations d’interaction entre le R-U et le marché unique risquent de créer d’importants conflits entre le R-U et ses anciens collaborateurs et entre les 27 membres restants eux-mêmes, avec des conséquences potentiellement dramatiques sur le plan interne pour le R-U qui ne parviendrait pas à obtenir d’importantes concessions, notamment vis-à-vis de la mobilité des travailleurs, au regard de sa dépendance au marché unique.

Le Royaume-Uni dans l’UE : Une présence si indispensable ?

En revanche, en cas de Brexit, Londres perdrait son monopole sur la finance en Europe. Si une partie des acteurs majeurs de ce secteur, ne pouvant se servir de Londres comme base arrière pour leurs activités continentales, quittent La City, les exportations financières britanniques pourraient se rediriger vers le continent et largement profiter à Francfort ou Paris comme places financières principales de l’UE capables d’accueillir les bases européennes des grands établissements internationaux. Le raisonnement vaut également pour de nombreux emplois. Encore faudrait-il que ces villes soient capables d’offrir les conditions d’une telle migration.

Enfin, un Brexit pourrait créer un électrochoc et permettre à la zone euro de se débarrasser de ses fragilités initiales, de se consolider et de se sentir enfin libre d’aller de l’avant en renforçant et en calibrant la cohérence du marché unique et de la zone euro. Il s’agirait aussi d’une occasion de forcer la sortie du statu quo en s’appuyant sur une crise pour profondément rénover un projet qui ne peut de toute façon plus perdurer dans l’état actuel et de se donner les moyens d’enfin approfondir la construction européenne vers plus et mieux d’intégration à 19. Cette double stratégie d’un renforcement à 19 et d’une clarification simplifiée à 28 est bien évidemment également possible en cas de Bremain. Mais à quel prix ? Dans la mesure où l’ambivalence britannique semble ne plus pouvoir être soutenable, le référendum d’aujourd’hui aura forcément d’importantes répercussions, quelle qu’en soit son issue.

Si l’on se fie aux leçons du passé, il apparaît que les changements majeurs interviennent au terme d’une crise, souvent douloureuse. Cependant, encore faut-il qu’il y ait volonté, courage et leadership politique, audace et ambition de la part des membres historiques pour y parvenir. Les élections de 2017 en France et Allemagne pourraient-elles être l’occasion d’une telle mutation ? Quoi qu’il en soit, les échéances sont bel et bien multiples et l’incertitude abyssale.

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